첫째, 입법 준비 단계의 의의와 가치 분석
주왕생은' 입법학' 에서' 현대입법활동 과정의 입법준비, 일반적으로 법안 제출 전 관련 입법활동을 가리킨다' 며' 정식 입법을 위한 조건을 제공하거나 만들어 정식 입법을 위한 토대를 마련하는 활동' 이라고 주장했다. 이 정의에서 볼 수 있듯이, 입법 준비는 전체 입법 과정의 첫 번째 부분이며, 최종 결과는 다음 단계의 입법 운영에 직접 기여하는 것이 전체 입법 과정의 초석이라는 것을 알 수 있다.
입법은 하나의 과정이며, 입법 준비는 입법 과정의 초기 단계이자 하나의 과정이며, 몇 개의 작은 부분으로 구성되어 있다. 일반적으로 입법 준비 단계는 입법 예측, 입법 계획 (2), 입법 항목 결정 (3), 입법 건의와 이니셔티브 채택 (4), 초안 기관 및 절차 결정 (6), 법안 초안 작성과 같은 몇 가지 단계 (1) 를 거쳐야 한다 또한 법률 정리, 법률 편찬 및 입법 정보 피드백 (법률 제정 및 변경을 위한 서비스 포함) 도 입법 준비 활동의 내용이다. 그 중에서도 입법예측, 입법계획의 편성, 입법조치의 형성, 입법결정의 결정은 거시적인 수준이며, 큰 시각에서 입법문제를 해결한다. 나머지는 미시적 차원에서 계산서 준비 방법을 결정하는 것이다. 따라서 본질적으로 입법준비 단계는 (1) 정부기관이 어떤 종류의 문제, 어떤 종류의 사회관계를 법률조정의 범위에 포함시킬지 여부를 초보적으로 결정해야 한다. (2) 이미 초보적으로 법률에 포함시키기로 결정한 사항에 대해 어떻게 규범 원문을 초안할 것인가. 입법 준비 과정에 반영된 것은 의사결정과 법안 초안 작성의 두 단계다. ② 입법 준비 단계의 가치에 대해 주왕생 교수는' 입법' 에서 다음과 같은 훌륭한 논술을 하고 많은 학자들이 인용했다. "일부 국가에서는 법안이 입법기관이나 입법기관에 제출되어 의결을 심의할 때, 종종 단지 주로 법적 절차를 이행하는 경우가 많으며, 그 법안이 정식으로 법률이 될 수 있는지를 진정으로 결정할 수는 없다. 법률이 될 수 있을지는 입법준비 단계에서 이미 결정되었거나 적어도 크게 결정되었기 때문이다. "선진국의 법치국가와 저개발법치국보다 후자의 입법 준비가 전자보다 더 중요하다." 실제로 중국과 같은 법제가 발달하지 못한 나라에서는 입법 절차가 구체적이고 충분한 현상이 존재하지만, 본질적으로 하나의 형식일 뿐, 결국 통과된 입법은 기본적으로 입법 준비 단계의 결과다. 이것은 법제가 건전하지 못한 표현이며, 또한 우리가 중시하고 바로잡아야 하는 것이다. 위의 입법 준비 단계에 대한 분석에서, 우리는 준비 단계의 역할이 주로 두 가지라는 것을 분명히 해야 한다. 하나는 어떤 법률의 성립이나 성립을 제기하는 것이고, 다른 하나는 초안을 형성하는 것이다. 이 두 과정은 입법 절차의 준비이지 진정한 의미의 입법이 아니다. 이것은 건전한 입법 메커니즘을 바탕으로 이뤄져야 한다. 입법 준비의 가치를 이해하려면 다음 두 가지 점에 유의해야 한다. (1) 입법 준비의 중요한 역할을 이해하고 그 가치와 제도에 대한 연구에 집중해야 한다. (2) 입법 준비 단계에서 우리는 사실상 입법의 운명을 결정할 수 없다. 준비 단계와 입법 과정 사이에 선을 긋다. 입법 준비 단계와 나머지 단계의 합리적인 분업을 실현하다.
둘째, 중국의 입법 준비 단계의 현황
우리나라의 입법 준비 연구에 대해 필자는 아직 초기 단계에 있다고 생각한다. 이미 중시되었지만 아직 완벽하지 않아 현실의 요구를 완전히 충족시킬 수 없다. 입법 준비 단계에 대한 세부 사항을 지도할 전문 글이 없고, 이 문제를 전문적으로 논술하는 문장 역시 매우 적다. 사실, 외국의 입법 준비 단계에 대한 연구는 점점 성숙해지고 있으며, 입법 계획과 입법 초안에 대한 저술도 적지 않다. 이로부터 외국의 입법 준비 단계에 대한 중시도 알 수 있다. 이것은이 분야의 연구가 시급하다는 것을 보여줍니다. 이렇게 개방된 세계에 직면하여, 다른 나라의 경험도 참고해야 한다. 필자는 오늘날 관련 작품을 번역하는 수요도 절실하다고 생각한다.
현실적으로 우리나라의 현행 입법 준비에 관한 법률 규정은 입법 준비의 한 부분만을 규정하고, 규정은 전면적이지 않다. 입법법' 에서 전국인민대표대회 상무위원회 국무부는 제 34 조와 제 58 조에서 가끔 입법논증 문제를 언급했을 뿐 입법준비과정으로 제기되지 않았다. 제 12, 13, 24, 25 조는 어떤 기관이나 개인이 전국인민대표대회 및 전국인민대표대회 상무위원회 측에 법률안을 제출할 수 있는지를 언급하지만, 입법논증, 입법계획 등의 문제는 입법법에서 전혀 언급되지 않았다. (4) 다른 법률법규에서 국무원이 통과한' 행정법규제정절차 잠행조례' 제 5 조와 제 6 조에서만 입법계획이 입법준비의 중요한 내용이라고 규정하고 있다. 지방에서는 상해 길림 등지에서 이미 전문적인 입법 계획 구상을 하였다. 허베이 등지는 지방입법조례에 입법준비장을 전문적으로 규정해 입법 준비 단계에 유익한 탐구라고 할 수 있다. 그러나 법제가 발달한 국가에 비해 그 제도에는 여전히 많은 결함이 있다. 그 제도의 규정은 비교적 단편적이어서 체계를 형성하지 못했다. 이것은 아직 우리의 입법을 개선하기에 충분하지 않다.
셋째, 입법준비제도를 보완하려면 민주화와 제도화 원칙을 고수해야 한다.
이 두 가지 원칙은 전체 입법 과정에 반영되어야 하지만, 입법 준비 단계에서 민주화와 제도화를 고수하는 것은 더욱 특별하다. 요약하자면, 우리나라의 입법준비제도는 이론과 실천에 모두 결함과 결함이 있으며, 입법준비의 민주화와 제도화 정도는 상당히 부족하다. 입법 준비에서, 왕왕 권력자가 결정한다. 현대 민주주의는' 주체의 보편성, 행동의 구속성, 내용의 평등성, 과정의 절차성' 을 요구한다. ⑤ 우리나라의 입법 준비의 현실을 살펴보면, 우리나라가 이 방면에서 한 일은 아직 충분치 않다.
입법 준비 단계의 민주화 원칙은 첫 번째 주요 단계, 즉 정부기관이 어떤 종류의 문제, 어떤 종류의 사회관계를 법률조정의 범위에 포함시킬지 여부를 초보적으로 결정해야 하는지 여부를 결정하는 것이 법률의 성립 여부를 결정하는 중요한 단계라는 것이다. 방법에서는, 그것은 법률의 운명을 결정 한다. 이렇게 중요한 권력에 대해 지나치게 집중과 제약을 받지 않으면 부패가 자생할 수밖에 없다. 따라서 입법의 근원을 점검하는 가장 좋은 방법은 입법준비의 민주화를 고수하는 것이다. 두 번째 단계는 주로 입법 초안 주체가 자질이 높을 뿐만 아니라 높은 자질의 법률 직원뿐만 아니라 관련 부서의 전문가 학자들이 초안 과정에 참여해 민주화 수준을 높여야 한다는 점이다. 동시에 입법의 질을 높이는 데도 도움이 된다.
심의의 개방성은 입법 준비 민주주의의 기본 요건이다. 입법 과정의 개방성을 잃으면 민주주의의 통로가 막히고 민주주의는 빈말이 된다. 입법 준비 단계에서, 입법 계획과 계획의 공개는 하나의 제도가 되어야 한다. 법률 법규의 계획은 국민에게 알려야 하며, 적어도 그들의 이익과 관련된 시민과 기관에 알려야 한다. 이런 식으로 소송이 공개되는 방식은 단지 발표되거나 모든 사람이 이용할 수 있게 하는 것이 아니라, 가장 중요한 것은 조사, 상담, 청문 방법을 사용하는 것이다. 그래야만 더 많은 사람들을 위해 조건 창출에 참여할 수 있다.
입법 준비 단계에서 지켜야 할 원칙에 대해 입법 준비의 제도화도 포함되어야 한다고 생각한다. 입법 준비의 제도화는 민주화의 전제이자 필연적인 귀착점이다. 우리는 입법 준비 단계의 민주주의가 정당한 절차와 민주주의를 구현하는 각종 제도를 통해 이뤄져야 한다는 것을 알고 있다. 이러한 절차와 민주주의가 제도를 형성하지 않는다면 민주주의의 시행을 보장할 방법이 없다. 입법 준비 단계에 관해서는, 나는 다음과 같은 측면을 포함해야 한다고 생각한다.
1. 입법준비활동을 정의하는 주체는 입법민주화의 최우선 요건이' 주체의 보편화' 라는 것을 알 수 있다. 이는 우리 입법이 더 많은 사람과 기관에 참여할 수 있는 권한을 부여해야 하지만, 전체 입법준비체계에는 입법준비활동을 전문으로 하는 주관기관을 중시하는 것이 중요하다. 이 점에 대해 중앙과 지방의 방법은 다르다. 하지만 분명히, 누가 이 기관의 역할을 하든 간에. 모든 회원은 전문적인 자질을 갖추어야 한다. 이것은 매우 중요하며, 우리가 건립할 입법 준비에 규정되어야 한다. 전문 입법 인재가 있어야 할 뿐만 아니라 다른 분야의 전문가도 초빙해야 한다. ⑦2. 입법 준비 단계의 해당 절차는 본 조의 앞부분에 구체적으로 설명되어 있다. 해당 입법 준비 단계의 당국은 주로 네 가지 임무가 있다: (1) 입법 예측을 한다. (2) 입법 계획을 수립한다. (3) 입법 논증을 수행한다. (4) 입법안은 보통 초안을 작성한다. 법은 그에 따라 이러한 임무를 제도화하고 규범화해야 한다. 현재 많은 지방에서는 입법 준비의 구체적인 절차를 명확히 하고 있다. 그리고 상당한 시간을 설정했습니다. 이것은 즐거운 시도입니다. 이러한 절차에 따라 임무 (1), (2), (3) 에서 조사, 협상, 청문 등 각종 민주절차도 늘려야 한다는 점에 유의해야 한다. 이 절차들을 제도화하면 민주주의의 발휘에 더 유리하다. 법안 초안 작성 과정에 있어서 매우 전문적인 과정이며, 외국에서는 입법 초안 작성에 대한 기술적 요구가 매우 높다. 물론 입법 준비 단계의 주관 부서에서 하는 것이 가장 좋지만, 현재 상황에서는 전문가에게 건의를 의뢰하는 것이 더 타당하다.
입법 준비 단계의 제도화 과정에서 주의해야 할 문제.
완벽한 입법준비제도를 마련하면 각 과정의 완벽한 결합이어야 한다는 지적이 나온다. 만약 모든 입법이 같은 절차를 적용한다면, 모든 절차와 절차를 다 거치게 되면, 반드시 인력과 물력의 낭비를 초래할 것이다. 그리고 입법 준비 단계에서 청문 상담 등의 절차에 지나치게 깊이 개입하여 입법 준비를 형식적으로 더욱 보완한다면, 이미 입법의 형식 절차 기능을 행사해 경제건설에서' 중복 건설' 과 비슷한 낭비를 초래했는가? 필자는 이런 제법이 합리적이라고 생각한다. 입법 과정에 관련된 청문 상담 등의 절차가 입법 민주화의 요구라는 점은 말할 필요도 없지만, 우리는' 준비 단계' 를 설정하는 임무에 주의를 기울여야 하며, 이 문제를 해결하는 근본적인 방법은 입법 준비 단계의 위치를 바로잡는 것이다. 이때 죽은 제도에 얽매여서는 안 되고, 이에 따라 서로 다른 법률제도를 설치해 각각 적용해야 한다. 국계 민생과 관련된 일부 중요한 법률에 대해서는 신중해야 하고, 제도는 최대한 완비해야 한다. 소형이거나 시급한 법규의 경우 모든 절차와 절차를 거치지 않아도 되지만, 상당히 필요한 절차도 규정해야 한다. 입법 준비 단계를 전체 입법 과정의 큰 부분에 놓고 고찰하고, 위치를 바로잡고, 그 존재를 소홀히 해서는 안 되지만, 동시에 모든 것을 다 갖추어 다른 단계의 기능을 행사해서는 안 된다. 필자는 위에서 언급한 입법 준비 단계의 두 가지 기본 기능을 완성하면 제도화 목적을 달성할 수 있다고 생각한다.